統(tǒng)籌推進(jìn)“放管服”改革 促進(jìn)境外投資持續(xù)健康發(fā)展
——國家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人
就《企業(yè)境外投資管理辦法》答記者問
12月26日，國家發(fā)展改革委發(fā)布《企業(yè)境外投資管理辦法》（國家發(fā)展和改革委員會(huì)令第11號，以下稱“新辦法”）。新辦法將于2018年3月1日起施行，屆時(shí)《境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》（國家發(fā)展和改革委員會(huì)令第9號，以下稱“9號令”）同步廢止。針對社會(huì)各界關(guān)心的主要問題，國家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人回答了記者提問。
問：為什么要出臺新辦法？
答：黨的十八大以來，國家發(fā)展改革委深入貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制、深化投融資體制改革的總體部署，全面履行境外投資主管部門職責(zé)，以“一帶一路”建設(shè)為重點(diǎn)，深入推進(jìn)境外投資領(lǐng)域簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，支持企業(yè)創(chuàng)新境外投資方式，促進(jìn)國際產(chǎn)能合作，推動(dòng)形成面向全球的貿(mào)易、投融資、生產(chǎn)、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加快培育國際經(jīng)濟(jì)合作和競爭新優(yōu)勢。
2014年4月，國家發(fā)展改革委發(fā)布9號令，將境外投資管理方式由逐項(xiàng)核準(zhǔn)改為備案為主、核準(zhǔn)為輔，對促進(jìn)和規(guī)范境外投資發(fā)展發(fā)揮了重要作用。9號令實(shí)施三年多來，境外投資快速發(fā)展，我國躋身境外投資大國前列。同時(shí)，境外投資發(fā)展呈現(xiàn)出一些新問題，企業(yè)也提出一些新訴求，需要對管理制度進(jìn)行改革。比如，如何降低制度性交易成本，進(jìn)一步便利企業(yè)境外投資；如何補(bǔ)齊現(xiàn)行管理制度短板，進(jìn)一步規(guī)范企業(yè)境外投資；如何提高公共服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)一步服務(wù)企業(yè)境外投資，等等。
針對新問題新訴求，國家發(fā)展改革委深入貫徹黨的十九大精神，以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，按照推動(dòng)形成全面開放新格局、創(chuàng)新對外投資方式的要求，順應(yīng)境外投資發(fā)展需要，總結(jié)境外投資管理實(shí)踐，廣泛吸納各界意見建議，在9號令基礎(chǔ)上形成了新辦法。新辦法作為境外投資管理的基礎(chǔ)性制度，在“放管服”三個(gè)方面統(tǒng)籌推出了八項(xiàng)改革舉措，旨在加強(qiáng)境外投資宏觀指導(dǎo)，優(yōu)化境外投資綜合服務(wù)，完善境外投資全程監(jiān)管，促進(jìn)境外投資持續(xù)健康發(fā)展，維護(hù)我國國家利益和國家安全。
問：在便利企業(yè)境外投資方面，新辦法作了哪些改革？
答：新辦法突出簡政放權(quán)，推出三項(xiàng)實(shí)實(shí)在在的改革，進(jìn)一步便利企業(yè)境外投資。
一是取消項(xiàng)目信息報(bào)告制度。按9號令規(guī)定，中方投資額3億美元及以上的境外收購或競標(biāo)項(xiàng)目，投資主體在對外開展實(shí)質(zhì)性工作之前，應(yīng)向國家發(fā)展改革委報(bào)送項(xiàng)目信息報(bào)告；國家發(fā)展改革委收到項(xiàng)目信息報(bào)告后，對符合國家境外投資政策的項(xiàng)目，在7個(gè)工作日內(nèi)出具確認(rèn)函。新辦法取消該項(xiàng)規(guī)定，進(jìn)一步簡化事前管理環(huán)節(jié)，從而降低制度性交易成本。
二是取消地方初審、轉(zhuǎn)報(bào)環(huán)節(jié)。按9號令規(guī)定，地方企業(yè)向國家發(fā)展改革委申請核準(zhǔn)的材料由省級政府發(fā)展改革部門提出審核意見后報(bào)送，向國家發(fā)展改革委申請備案的材料由省級政府發(fā)展改革部門報(bào)送。新辦法取消地方初審、轉(zhuǎn)報(bào)環(huán)節(jié)，屬于國家發(fā)展改革委核準(zhǔn)、備案范圍的項(xiàng)目，地方企業(yè)通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)直接向國家發(fā)展改革委提交有關(guān)申請材料，從而讓企業(yè)好辦事、少跑腿。
三是放寬投資主體履行核準(zhǔn)、備案手續(xù)的最晚時(shí)間要求。按9號令規(guī)定，投資主體實(shí)施需國家發(fā)展改革委核準(zhǔn)或備案的境外投資項(xiàng)目，在對外簽署具有最終法律約束效力的文件前，應(yīng)當(dāng)取得核準(zhǔn)文件或備案通知書；或可在簽署的文件中明確生效條件為依法取得核準(zhǔn)文件或備案通知書。新辦法將投資主體履行核準(zhǔn)、備案手續(xù)的最晚時(shí)間要求從簽約前（或協(xié)議生效前）放寬至實(shí)施前：屬于核準(zhǔn)、備案管理范圍的項(xiàng)目，投資主體應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目實(shí)施前取得項(xiàng)目核準(zhǔn)文件或備案通知書。這有利于企業(yè)更加從容地安排交易節(jié)奏。當(dāng)然，放寬投資主體履行核準(zhǔn)、備案手續(xù)的最晚時(shí)間要求，并不是說企業(yè)只能等到項(xiàng)目實(shí)施前的最后一刻提交核準(zhǔn)、備案申請。事實(shí)上，企業(yè)可以在備齊項(xiàng)目核準(zhǔn)、備案材料后及時(shí)提出有關(guān)申請，以便及早取得核準(zhǔn)文件或備案通知書。
新辦法既在上述關(guān)鍵環(huán)節(jié)作出改革，也在許多細(xì)微之處作出改進(jìn)。和9號令相比，新辦法對核準(zhǔn)和備案的程序、時(shí)限、變更、延期等作出更加明確和具體的規(guī)定，對流程進(jìn)行優(yōu)化，如兩個(gè)以上投資主體如何確定申報(bào)單位、受理的程序和憑證、變更和延期的程序與時(shí)限等。這些“微改革”，既增強(qiáng)制度的可操作性，也減少核準(zhǔn)和備案機(jī)關(guān)自由裁量空間，提高管理的透明度和確定性。
問：在規(guī)范企業(yè)境外投資方面，新辦法作了哪些改革？
答：新辦法突出放管結(jié)合，推出三項(xiàng)實(shí)實(shí)在在的改革，進(jìn)一步規(guī)范企業(yè)境外投資。
一是補(bǔ)齊管理短板，將境內(nèi)企業(yè)和自然人通過其控制的境外企業(yè)開展的境外投資納入管理框架，采取精準(zhǔn)化的管理措施。近年來，隨著境內(nèi)企業(yè)國際化程度提高，境外投資方式也更加多樣，一些境外投資活動(dòng)游離于現(xiàn)行管理邊界之外，存在一定風(fēng)險(xiǎn)隱患。按照實(shí)質(zhì)重于形式的管理原則，新辦法將境內(nèi)企業(yè)和自然人通過其控制的境外企業(yè)開展的境外投資納入管理框架。
需要指出的是，納入管理框架不意味著一律納入核準(zhǔn)、備案管理范圍。對于完全是投資主體通過其控制的境外企業(yè)開展的境外投資項(xiàng)目（不涉及投資主體直接投入資產(chǎn)、權(quán)益或提供融資、擔(dān)保），新辦法采取“事前管理有區(qū)別、事中事后全覆蓋”的管理思路，既補(bǔ)齊短板，也更加精準(zhǔn)。對其中的敏感類項(xiàng)目實(shí)行核準(zhǔn)管理。對其中的非敏感類項(xiàng)目，中方投資額3億美元及以上的，投資主體應(yīng)當(dāng)將有關(guān)信息告知國家發(fā)展改革委，無需備案；而中方投資額3億美元以下的，無需備案也無需告知。境內(nèi)自然人通過其控制的境外企業(yè)開展的境外投資參照執(zhí)行。
二是創(chuàng)新監(jiān)管工具，改進(jìn)協(xié)同監(jiān)管和全程監(jiān)管。針對境外投資監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)，新辦法提出建立協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，通過在線監(jiān)測、約談函詢、抽查核實(shí)等方式對境外投資進(jìn)行監(jiān)督檢查。同時(shí)，新辦法引入項(xiàng)目完成情況報(bào)告、重大不利情況報(bào)告、重大事項(xiàng)問詢和報(bào)告等制度，改進(jìn)對境外投資的全程監(jiān)管，從而更好維護(hù)國家利益和國家安全。
三是完善懲戒措施，建立境外投資違法違規(guī)行為記錄。針對惡意分拆、虛假申報(bào)、通過不正當(dāng)手段取得核準(zhǔn)文件或備案通知書、擅自實(shí)施項(xiàng)目、不按規(guī)定辦理變更、應(yīng)報(bào)告而未報(bào)告、不正當(dāng)競爭、威脅或損害國家利益和國家安全、違規(guī)提供融資等違法違規(guī)行為，新辦法明確懲戒措施、加大懲戒力度。同時(shí)，新辦法提出建立境外投資違法違規(guī)行為記錄，實(shí)施聯(lián)合懲戒。
監(jiān)管是手段，發(fā)展是目的。新辦法改進(jìn)事中事后監(jiān)管，為的是境外投資持續(xù)健康發(fā)展，為的是國家利益和國家安全。比如，引入重大不利情況報(bào)告制度，主要政策意圖不是追究有關(guān)企業(yè)責(zé)任，更多是為了及時(shí)獲取有關(guān)信息、及時(shí)采取應(yīng)對措施，從而政企協(xié)同將有關(guān)不利情況對國家利益和國家安全的影響降到最低。隨著監(jiān)管更加精準(zhǔn)有效，市場在資源配置中的決定性作用將得到更好發(fā)揮，真實(shí)合規(guī)的境外投資將從中受益。
問：在服務(wù)企業(yè)境外投資方面，新辦法作了哪些改革？
答：新辦法突出優(yōu)化服務(wù)，推出兩項(xiàng)實(shí)實(shí)在在的改革，進(jìn)一步服務(wù)企業(yè)境外投資。
一是充實(shí)服務(wù)內(nèi)容。新辦法提出投資主體可以咨詢政策和信息、反映情況和問題、提出意見和建議等。同時(shí)，明確國家發(fā)展改革委在發(fā)布境外投資信息、建立投資合作機(jī)制和推動(dòng)海外利益保護(hù)等方面的主要任務(wù)，將一些實(shí)際開展的投資促進(jìn)和服務(wù)保障工作納入制度化軌道。比如，國家發(fā)展改革委近日發(fā)布《中國對外投資報(bào)告》，主動(dòng)宣介我國境外投資的發(fā)展成就、管理體制和政策導(dǎo)向，便于外界更加全面了解中國對外投資。又如，國家發(fā)展改革委近年同世界許多國家建立雙多邊和第三方投資合作機(jī)制，推動(dòng)有關(guān)國家為中國企業(yè)提供公平環(huán)境，為中國企業(yè)“走出去”鋪路架橋。
二是推行在線辦理。新辦法提出建立境外投資管理和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)（簡稱“網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)”）。目前，國家發(fā)展改革委正在原有備案系統(tǒng)基礎(chǔ)上推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)。新辦法施行后，絕大多數(shù)境外投資管理環(huán)節(jié)（如宏觀指導(dǎo)、信息服務(wù)、核準(zhǔn)備案、全程監(jiān)管、聯(lián)合懲戒等）都將通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)進(jìn)行，從而提高管理效率和服務(wù)質(zhì)量。
寓管理于服務(wù)、以服務(wù)促管理是新辦法的重要特點(diǎn)。比如，新辦法提出，國家發(fā)展改革委可以向投資主體或利益相關(guān)方發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)提示，供投資主體或利益相關(guān)方參考。風(fēng)險(xiǎn)提示雖然不具有行政強(qiáng)制力，但既可以作為信息服務(wù)，也可以作為管理工具。和單個(gè)企業(yè)相比，政府在境外投資整體運(yùn)行情況、境外經(jīng)濟(jì)和安全風(fēng)險(xiǎn)狀況等方面具有一定信息優(yōu)勢。根據(jù)不同情況，國家發(fā)展改革委可以向投資主體提示境外經(jīng)濟(jì)和安全風(fēng)險(xiǎn)狀況，作為信息服務(wù)供投資主體決策參考，讓企業(yè)少“踩雷”；也可以向投資主體或利益相關(guān)方提示特定領(lǐng)域、特定類型境外投資活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)狀況，作為政策信號引導(dǎo)市場主體預(yù)期和行為，促進(jìn)境外投資持續(xù)健康發(fā)展。
問：下一步還有哪些工作考慮？
答：制度的生命力在于執(zhí)行。為執(zhí)行好新辦法，國家發(fā)展改革委近期著力抓好三項(xiàng)工作。一是發(fā)布新辦法明確的配套文件，包括敏感行業(yè)目錄、有關(guān)格式文本及其附件清單等。二是建成新辦法提出的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。三是加強(qiáng)指導(dǎo)、培訓(xùn)和監(jiān)督，提高全國發(fā)展改革系統(tǒng)的境外投資服務(wù)水平和監(jiān)管能力，共同把新辦法執(zhí)行到位，更好促進(jìn)企業(yè)“走出去”行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
