用短期財政收入的“減”，換取持續(xù)發(fā)展新動能的“增”，最終通過放水養(yǎng)魚涵養(yǎng)稅源，激活經(jīng)濟(jì)活水，實現(xiàn)長期穩(wěn)定的財政增長
“稅收可以四兩撥千斤，可以激活經(jīng)濟(jì)活水。供給側(cè)改革的政策工具箱中，減稅是主要工具之一，以此來撬動微觀經(jīng)濟(jì)的活力，方能釋放增長的內(nèi)生動能。”聯(lián)辦財經(jīng)研究院院長、國稅總局前副局長許善達(dá)在3月中旬接受《財經(jīng)》記者專訪時表示，中央提出“確保所有行業(yè)稅負(fù)只減不增”，這是結(jié)構(gòu)性減稅轉(zhuǎn)向全面減稅的風(fēng)向標(biāo)。
聯(lián)辦財經(jīng)研究院院長、國稅總局前副局長許善達(dá)
在傳統(tǒng)增長動能轉(zhuǎn)換之際，一些新的經(jīng)濟(jì)動能正抽出新芽。諸多業(yè)界人士呼吁，通過減稅降費等方式，不僅可以有利于培育新動力，激發(fā)民間投資的活力，引來經(jīng)濟(jì)的活水，而且有利于降低企業(yè)經(jīng)營成本，使企業(yè)有更充足的資金投入產(chǎn)品創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級，還可以釋放社會需求，為下滑的經(jīng)濟(jì)托底。
許善達(dá)表示，從結(jié)構(gòu)性減稅到全面減稅，要設(shè)計好的制度框架，讓稅費真正降下來，給企業(yè)一個明明白白的減稅“賬本”。
許善達(dá)是中國最近20多年里財稅制度改革的主要參與者之一。他曾先后出任國家稅務(wù)總局稅制改革司、政策法規(guī)司、地方稅務(wù)司司長、稽查局局長、國家稅務(wù)總局副局長，完整見證了分稅制改革、增值稅轉(zhuǎn)型、“營改增”改革等諸項改革。他同時也是結(jié)構(gòu)性減稅的持續(xù)呼吁者和推動者。在今年營改增全面推出之際，許善達(dá)進(jìn)一步闡述了他對減稅問題的新思考。
國家稅務(wù)總局公布的數(shù)據(jù)顯示，2015年上半年“營改增”帶來結(jié)構(gòu)性減稅1102億元，所得稅、營業(yè)稅、增值稅減免政策共為全國小微企業(yè)和個體工商戶減稅486.31億元。去年前三季度，中國支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新稅收政策共計減稅2375億元，同時，國家將小微企業(yè)增值稅和營業(yè)稅優(yōu)惠政策執(zhí)行期限延長至2017年底。
許善達(dá)認(rèn)為，要真正落實供給側(cè)改革，還要處理好稅制改革和減稅間的關(guān)系，從財稅體制改革上入手謀長遠(yuǎn)。通過加快財稅體制改革，為企業(yè)營造更加公平、法治、市場化的發(fā)展環(huán)境才是正本清源。更長遠(yuǎn)的是，通過制度設(shè)計，消除市場經(jīng)濟(jì)運行的諸多制度障礙，加快培育地方稅制體系，盡快啟動人大審核制，根除繁雜收費的亂源。他說：“減稅并非刺激經(jīng)濟(jì)增長的短期紅利，而是中國財稅制度改革加快啟動的關(guān)鍵，是著眼長遠(yuǎn)和全局的制度變革。”
減稅盤子有多大
《財經(jīng)》：今年政府提出的 5000億元減稅盤子，怎么真正落實？
許善達(dá)：減稅盤子5000億元涉及多個稅種。一是個體戶起征點提高。二是企業(yè)所得稅減半征收的年應(yīng)繳納所得額上調(diào)至30萬元。企業(yè)所得稅從原來的6萬元到10萬元提到30萬元不交所得稅了，這兩項減稅規(guī)模加起來估計有1000多億元。
最主要的是“營改增”，涉及的減稅盤子最大。從2016年5月1日起全面實施營改增，營改增試點范圍將擴(kuò)大到建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)及生活服務(wù)業(yè)，并把所有企業(yè)新增不動產(chǎn)所含增值稅納入抵扣范圍。
這項改革在2016年預(yù)計減稅規(guī)模高達(dá)數(shù)千億元，力度空前。不過，“營改增”能減多少稅？目前尚未公布。“營改增”的抵扣項和抵扣率和減稅規(guī)模之間密切關(guān)聯(lián)，哪些抵扣，哪些不抵扣，按多少抵扣，財稅部門還要算賬。
同時，取消違規(guī)設(shè)立的政府性基金，停征和歸并一批政府性基金，擴(kuò)大水利建設(shè)基金等免征范圍。將18項行政事業(yè)性收費的免征范圍，從小微企業(yè)擴(kuò)大到所有企業(yè)和個人。上述政策實施下來，今年減稅盤子在5000億元。
《財經(jīng)》：按宏觀稅負(fù)寬口徑（政府收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重）來算的話，一些機(jī)構(gòu)測算，2014年中國的宏觀稅負(fù)大約為37%，算是一個高稅負(fù)國家了。其實宏觀稅負(fù)的高低一直有爭議，你怎么看？
許善達(dá)：關(guān)于宏觀稅負(fù)的高低爭議較大，首先是個學(xué)術(shù)問題。一些研究人員主張四項政府預(yù)算中諸多項不算，這樣宏觀稅負(fù)降低了。比如，土地使用費轉(zhuǎn)讓，一些研究人員認(rèn)為是資產(chǎn)從實物形態(tài)變?yōu)樨泿判螒B(tài)，不是政府收入。租金為什么不算收入呢？居民出租房子獲得租金算不算收入？土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收入本質(zhì)是租金，當(dāng)然是政府收入之一。這些是學(xué)術(shù)爭議，口徑各種各樣。值得關(guān)注的是，在中國，政府非稅收入所占比例偏高，在與其他國家比較時不可忽視中國這個特點。
《財經(jīng)》：一方面減稅規(guī)模還會擴(kuò)大，另一方面財政剛性支出不減，如何平衡減稅與增支間的關(guān)系？
許善達(dá)：2016年赤字率提升至3%、赤字增加5600億元以彌補(bǔ)財政收支缺口。消化減稅不能僅僅靠擴(kuò)張赤字，需要多渠道尋求平衡。比如，削減某些支出、盤活國有資本存量等。
聯(lián)辦財經(jīng)研究院去年做了一個報告，提出調(diào)整國有資本布局來支持減稅降費的改革，我們認(rèn)為全面落實十八大的改革項目，光靠一般預(yù)算顯然不夠。今年赤字提高5600億元，除了減稅降費之外還要增加各種支出。
天上沒有掉餡餅的，財政要算總盤子，減了稅必須得有其他支出填補(bǔ)，要不然就要砍支出。發(fā)債、減支、加稅，這三條路都有天花板，不調(diào)整國有資本布局，若干項改革不可能落實。我認(rèn)為現(xiàn)在或許是調(diào)整國有資本布局比較好的時機(jī)。
《財經(jīng)》：有人認(rèn)為，如果經(jīng)濟(jì)持續(xù)不好，國有資本再賣可能時機(jī)錯過了。
許善達(dá)：這種看法是不全面的。這是兩方面的問題，有的國有資本從賬面看，已經(jīng)不值那么多錢了，但是還有一些國有資本，賬面還沒有體現(xiàn)出市場價值。特別是對一些央企，當(dāng)時沒上市的部分，集團(tuán)里邊還有很多研究機(jī)構(gòu)等，擁有不少土地和其他資產(chǎn)，如果能處理好，把這些資源的市場價值體現(xiàn)出來，這個國有資本也有增值的部分。
像某些煤礦等國有資產(chǎn)，現(xiàn)在肯定貶值了。隨著國有資本布局的調(diào)整，伴隨著市場化的程度進(jìn)一步提高，不值錢的就不值錢了，值錢的部分會體現(xiàn)出來。該縮水縮水，該增值增值。把握資本價值的時機(jī)很關(guān)鍵。
《財經(jīng)》：減稅政策如何兼顧“調(diào)結(jié)構(gòu)”的政策目標(biāo)？
許善達(dá)：上海2012年試點交通運輸行業(yè)和若干現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的營改增，就體現(xiàn)出調(diào)結(jié)構(gòu)的作用。一家運輸公司改革以前買的車輛，是不能抵扣稅款的。改革實施后買了車輛，當(dāng)年就抵扣。今年全面推開營改增，也會發(fā)生同樣的問題。比如說一家工廠5月1日改革以后，買了一棟樓，這個樓就是不動產(chǎn)，可以抵扣稅款。改革以前買的就不能抵扣稅款，稅負(fù)差別就大了。據(jù)我了解，一些民營企業(yè)其實手中有項目、也有錢，就是不投，等著營改增全面實施以后再投，以降低投資成本。因此，營改增全面實施，有利于激活企業(yè)投資。增值稅其核心功能就是剔除重復(fù)課稅，消除產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的掣肘，順應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。減稅降費政策與推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化相輔相成。
《財經(jīng)》從結(jié)構(gòu)性減稅到今年提出“全面減稅”，這兩個概念有什么不同含義？
許善達(dá)：今年政府承諾“確保所有行業(yè)稅負(fù)只減不增”。這可以說是最有力度的減稅計劃。雖然對宏觀稅負(fù)的計算和國際比較在學(xué)術(shù)上存在很大分歧，但決策層已經(jīng)決定實行全面減稅。全面減稅前若干年實施“結(jié)構(gòu)性減稅”的同時，宏觀稅負(fù)一直在上升。決策層今年下決心全面減稅就不會出現(xiàn)宏觀稅負(fù)上升的局面了。
原來之所以叫“結(jié)構(gòu)性減稅”，原因之一是營改增只涉及部分行業(yè)減稅，還有一部分行業(yè)不實行營改增，也就沒有減稅。今年則全面鋪開。而且今年改的稅種還涉及消費稅、企業(yè)所得稅、關(guān)稅、契稅等等，減稅范圍更廣泛。
《財經(jīng)》：減稅固然可以帶來短期經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的紅利，但長期的低稅體制是不是更重要？
許善達(dá)：中國是不是實行低稅制在學(xué)術(shù)上是有爭論的。但是決策層已經(jīng)在下決心全面推行營改增的同時又提出降低社保繳費率的改革任務(wù)。這兩項改革任務(wù)完成以后，企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)會顯著下降。至于中國長期是否實行低稅制且等這兩項改革任務(wù)完成以后再談?wù)摗?/p>
“營改增”明白賬
《財經(jīng)》：自2012年1月在上海試點“營改增”以來，有機(jī)構(gòu)估算，目前通過“營改增”已累計減稅超過5000億元。預(yù)計“營改增”全面完成后，實現(xiàn)減稅規(guī)模將達(dá)9000億元左右。
許善達(dá)：建筑、房產(chǎn)、金融、生活服務(wù)等四大產(chǎn)業(yè)營改增之后將發(fā)生很大變化，雖然抵扣項和抵扣率尚未最后確定，但全面減稅的原則是一定會落實的。
剛才我們說到，營改增減稅的規(guī)模要等一個半月后，抵扣項目和抵扣率定下來后才能算清賬。現(xiàn)在正在搞這個稅負(fù)設(shè)計。不過，把抵扣項和抵扣率明確了，我認(rèn)為規(guī)范化的增值稅一步還到不了位。需要有個過渡期，先把它推出去，有些抵扣項和抵扣率可以先出臺一些規(guī)定，以后慢慢調(diào)整。最終實現(xiàn)規(guī)范化的增值稅。有些學(xué)者還建議降低增值稅率，這些也要等增值稅規(guī)范化之后再討論。
《財經(jīng)》：增值稅在設(shè)計和執(zhí)行中，哪些問題待解？
許善達(dá)：首先，中國增值稅與歐洲同樣稅率標(biāo)準(zhǔn)的增值稅相比，中國的實際稅負(fù)較重，不是重在稅率上，而是重在抵扣項較少。
歐洲增值稅率是17%就是17%，沒有不能抵扣的。歐洲各國增值稅有好幾個稅率，我們跟17%的歐洲增值稅率相比，抵扣項少，由此造成稅負(fù)重。有學(xué)者提出降低增值稅稅率，我覺得目前為時過早，第一步先做到把該抵扣的抵扣掉。
全面實施“營改增”后，雖然能進(jìn)一步促進(jìn)增值稅鏈條的完整，有效消除營業(yè)稅的重復(fù)征稅現(xiàn)象，減輕納稅人負(fù)擔(dān)，但在國稅部門稅收征管方面仍存在不少困難。
比如，稅收政策執(zhí)行難度、征納雙方適應(yīng)難度等。增值稅減免也有一些具體困難。如果減免稅了就沒有發(fā)票，別的企業(yè)不好買你的東西。你要賣出去你不給人家發(fā)票，人家不會買你東西。因為買你東西不能抵扣稅款，買別人的東西就能抵扣稅款。增值稅本身有一個傳導(dǎo)鏈條的制約，但其中的復(fù)雜性不容忽視。
《財經(jīng)》：這次“營改增”擴(kuò)圍的幾個行業(yè)，大家認(rèn)為是遺留下來的最“難啃的骨頭”。
許善達(dá)：什么叫難啃？我不認(rèn)為難啃。你提到的新增戶口多，業(yè)務(wù)的地域范圍不固定，新增行業(yè)多，管理經(jīng)驗缺乏，稅收管理員少等問題。原來試點行業(yè)也涉及，比如很多個體戶，流動性大。
技術(shù)問題不用擔(dān)心。我國增值稅研究始于上世紀(jì)80年代， 1994年，國稅局設(shè)計新稅制的時候最初的方案中沒有營業(yè)稅，金融、保險等行業(yè)都是增值稅。當(dāng)時國稅局的專家們就有應(yīng)對方案，而保留營業(yè)稅的原因并不是稅務(wù)局征管有不可克服的困難，當(dāng)時要出臺也就出臺了。即便有具體困難，到歐盟考察它們規(guī)范化的增值稅運作，技術(shù)問題都可以解決。
《財經(jīng)》：這次“營改增”首次涉及自然人繳納增值稅征管，如個人二手房交易。二手房交易稅營改增不會增加稅負(fù)吧？
許善達(dá)：全面推開營改增試點，將不動產(chǎn)納入抵扣范圍。在營改增推廣之初，未必每一家企業(yè)都會立即感受到稅負(fù)的減輕，從長遠(yuǎn)來看，營改增進(jìn)入房地產(chǎn)行業(yè)將起到利好房地產(chǎn)行業(yè)的作用。在營改增推廣至房地產(chǎn)行業(yè)后，房地產(chǎn)企業(yè)融資的時候進(jìn)項稅能否抵扣、房地產(chǎn)企業(yè)的土地成本能否抵扣，以及過渡時期是否會有相關(guān)過渡政策等，大家都普遍關(guān)注這些問題。
改為增值稅以后，個人買賣二手房，就只對房子增值部分征稅了。也就是說，如果沒有增值就不用繳稅。而且原來購買住房繳納的增值稅，賣出時，已繳納的增值稅可能被抵扣掉。
目前“營改增”具體政策尚未出臺，不過個人買賣二手房交易的稅負(fù)變化不大。稅務(wù)總局局長王軍已經(jīng)說了，稅務(wù)部門將從政策、預(yù)算和執(zhí)行上全力保障所有行業(yè)稅負(fù)只減不增。我認(rèn)為個人買賣房子增值稅稅負(fù)一定不會扼殺二手房市場的活力。
《財經(jīng)》：目前房地產(chǎn)去庫存遇到區(qū)域分化的難題。一二線城市房價上漲，三四線城市去庫存不易。那么，將來怎么從稅收上區(qū)別處理？
許善達(dá)：我建議增值稅不要收太高，可以加一個消費稅，通過消費稅給地方權(quán)力。全國統(tǒng)一的增值稅太高了，三四線城市房價市場就打壓下去了。比如，北京市消費稅加的高，因為北京市房價貴，像保定就可以低一點，到保定旁邊的縣購房，可能不收消費稅。所以，全國統(tǒng)一的增值稅不好有彈性，但消費稅可以根據(jù)不同地方增加一定彈性。
通過消費稅給地方一定稅權(quán)，從而調(diào)整各地的差距。這樣就能夠解決一線城市和三四線城市的房價不均衡問題。究竟用契稅，還是用消費稅，我看都行。
消費稅各地不一樣，讓地方自己去算吧。像深圳房價漲了40%，地方政府征收消費稅多一點有什么關(guān)系？
正稅還需清費
《財經(jīng)》：近年一些地方公共財政收入中的非稅比重上升，“稅不夠，費來湊”的現(xiàn)象較為普遍，減稅有用嗎？
許善達(dá)：公共財政收入主要來自稅收，但我國財政收入中的非稅收入的確明顯上升。比如，專項收入、文化事業(yè)建設(shè)費、行政事業(yè)性收費、罰沒收入和其他收入等。一些地方非稅收入占比過高，意味著企業(yè)的隱性負(fù)擔(dān)在加重，企業(yè)的投資動力不足。即便是有的收費合法，但收費標(biāo)準(zhǔn)也不完全合理。
《財經(jīng)》：實際上企業(yè)的隱形負(fù)擔(dān)很重。我看到一些地方出臺了教育附加費，水利建設(shè)基金，殘保金等，五花八門。
許善達(dá)：目前哪一級政府都可以發(fā)文收費。我曾給全國人大提過建議，收費的權(quán)力要經(jīng)過立法機(jī)關(guān)審議，凡是不經(jīng)過立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的，一律停止征收。
多年前，我曾問一位副市長，當(dāng)?shù)卣魇盏胤浇逃郊淤M有什么法律依據(jù)，他拿出國務(wù)院曾發(fā)過的文件，最后一句話提到各級政府都要通過多種渠道，籌集教育經(jīng)費，彌補(bǔ)教育經(jīng)費的不足，這句話成為地方收費的尚方寶劍。
現(xiàn)在不僅是各級政府制定收費項目，還有一些部門也收費。比如鐵路、電力、水利等部門，它們的理由是收費是為諸如修西藏鐵路、建三峽水利工程等虧損項目補(bǔ)窟窿。財政一般預(yù)算安排不了，就收費解決。部門都有自己的預(yù)算機(jī)制，然后系統(tǒng)內(nèi)轉(zhuǎn)移支付。鐵路從京滬高鐵掙的錢，轉(zhuǎn)移到修西藏鐵路上。
建議以后只有經(jīng)過立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)才可以收費。政府發(fā)文決定收費，這種方式是非法治化的。全國人大應(yīng)該全部清理一下。各項收費收多長時間、幾年后停止征收等由人大一項一項審批。這個工作可以一步一步做。先把中央層面的解決了，各省、市、縣人大再逐步清理。
《財經(jīng)》：除了收費給企業(yè)增加額外負(fù)擔(dān)，企業(yè)呼聲較高的還有繳納“五險一金”。企業(yè)感到壓力較大。
許善達(dá)：適當(dāng)降低社會保險費率，也是為企業(yè)減負(fù)降成本的一項舉措。“五險一金”中，養(yǎng)老保險單位繳費費率為20%，失業(yè)保險單位繳費費率為2%，醫(yī)療保險單位繳費費率為8%。再把個人繳費費率加起來，企業(yè)需要繳納的費率大概40%左右。
去年，國家已經(jīng)對社保“五險”中的三個險種費率進(jìn)行了下調(diào)。比如，2015年3月1日起，我國失業(yè)保險費率由之前規(guī)定的3%降至2%。僅此一項，每年可減輕企業(yè)和員工負(fù)擔(dān)約400億元。
《財經(jīng)》：全面減稅對地方來說，財政收入的壓力加大。怎么化解這個問題？
許善達(dá)：中央與地方間的財政關(guān)系調(diào)整勢在必行。營改增后地方政府收入減少分三部分，原營業(yè)稅屬地方稅，降低稅負(fù)是第一部分；原增值稅增加抵扣，地方分成也減少一部分；所以增值稅規(guī)范化改為分成還要給中央上交一部分。
營改增不是刺激經(jīng)濟(jì)的權(quán)宜之計，而是著眼于長期的財稅改革。
現(xiàn)在中央和地方政府收入基本是五五劃分比例。現(xiàn)在有兩種建議，一種是調(diào)整分成比例，另一種是劃給地方一個上萬億元的主體稅，比如消費稅加車購稅等，當(dāng)然消費稅必須轉(zhuǎn)移到零售環(huán)節(jié)。估計最后采取折中，增加增值稅地方分成的一定比例，也給地方一些零售環(huán)節(jié)的稅種或稅目。
