今年的中央1號文件，把農民專業合作社、家庭農場和種糧大戶一起，作為農村土地流轉的可行選擇。其中，合作社在限制土地流轉風險的同時，能給更多農民帶來增量收益。

　　在農民自發運營的情況下，合作社的向心力和經營者的水平等因素會限制其發展。2007年以來，新疆的農民合作社數量猛增了5倍，但一些資質有水分甚至掛羊頭賣狗肉的“空殼社”隨之而生。有限的財政資金，怎么才能補貼給真在種地、真需要支持的農民手中？這不只是個技術問題，還需要各地政府做出一整套更有前瞻性的制度安排。

　　——編者

　　為何5年能增14倍規模

　　部分農民看到政策鼓勵和成功先例，盲目跟風

　　5月7日，新疆昌吉回族自治州的農民張峰開著自己的越野車，邀請記者到他的奶牛養殖合作社參觀。今年38歲的他，一身西裝，更像個企業家。4年前，他抓住政府出臺政策鼓勵農民合作社發展的機會，開了一家昌吉養殖規模最大的現代化托牛所。目前，合作社擁有120戶社員，奶牛存欄數2150頭，日均生產優質鮮奶16噸。

　　2009年5月，張峰和努爾加村11戶村民共同成立了昌吉市新峰奶牛養殖專業合作社。鄉里無償劃撥了560畝荒地，用于合作社圈舍、場房建設。張峰投入400多萬元建設場地，合作社統一購買飼草料、統一實行奶牛冷配育種等，奶牛日均產奶量比單戶養殖高出很多，奶價每公斤也提高了1元左右……當地牧民看到甜頭，紛紛牽著奶牛加入合作社。

　　新疆的農民專業合作社，自《中華人民共和國農民專業合作社法》于2007年7月1日正式實施以來，發展呈井噴之勢。統計數據顯示，合作社從2007年的510個增長到2012年的7717個，增加了14倍。2012年入社農戶達36萬戶。

　　不過，農民合作社的急劇增長，也帶有一定的盲目性，一批抵御市場風險能力薄弱、產業規劃不合理的“空殼”合作社隨之出現。

　　同為軍戶農場職工的李成，眼見張峰成功了，也想照貓畫虎弄個農民合作社。和張峰一樣，李成也承包過地，種過糧，與當地的牧民很熟悉。在他看來，只要肯投入，提高養殖規模，肯定會吸引越來越多的牧民入社，羊的數量就會與日俱增。

　　因此，2012年李成與阿什里鄉6戶牧民共同發起成立了主要以托養綿羊，繁殖育肥綿羊為主的昌吉市天泰畜牧養殖專業合作社。最初，合作社有150頭羊，李成個人拿出60多萬元，與社員一同共計投入300萬元，建設了圈舍、飼料儲備庫、青貯池和一棟磚混辦公室。

　　但他沒想到，由于去冬今春當地降雪較厚，返春較慢，加上缺乏養殖經驗，又沒有像樣的棚圈，合作社經營了一段時間后，不僅沒見效益，還到了資金鏈斷裂，草料短缺，回天無力的地步。逐漸演變為發展吃力、融資困難、前景渺茫的“空殼社”。看到這種情況，村民們對專業合作社的前景慢慢失去信心，更讓李成如坐針氈。

　　為了走出困境，今年1月，天泰畜牧養殖專業合作社在無法正常運轉的情況下，正式并入新峰奶牛養殖合作社，此后走上良性循環的發展之路，綿羊托管養殖規模達到900余只，實現產值100余萬元。

　　“空殼社”有啥危害

　　運營不規范，企業掛牌套補貼，逃避稅費

　　農民專業合作社作為農村新型經營主體之一，近年來一直受到政策鼓勵。從2009年起，新疆就開始對一些農民合作社進行財政補貼。

　　這樣的政策鼓勵，也讓一些“空殼社”應運而生。一種“空殼社”是有水分的農民合作社，在社員數量、注冊資金額度等方面都有夸大之嫌。還有一種干脆是掛羊頭賣狗肉的合作社，以套取國家補貼為主要目的。

　　李成告訴記者，在與客商洽談時，許多客商總是反復核實“合作社營業執照”、“是否有簽約農戶”等信息，還要實地考察。起初，他對這種舉動頗為不解，后來才知道他們是擔心遇到“空殼社”。

　　根據《農民專業合作社法》，只要有5家以上農戶參與，到當地工商部門注冊，便可以拿到相關執照，進入門檻并不高。“假合作社、空殼合作社、翻牌合作社，表面看起來都符合合作社法的相關規定，但實際上并未按照合作社法及章程運行。”新疆財經大學經濟學院副教授郭艷芹說，“有人說全國至少1/3的合作社沒有起到真正的作用。”

　　郭艷芹認為，“空殼社”的表現形式為：人數少；服務和運營很不規范，半死不活，只是有個名；企業掛牌用來套政策。

　　2012年下半年，新疆農經局對8個地州、19個縣市、21個合作社和5個“一村一品”財政扶持項目進行檢查，結果發現，相當一部分合作社僅領取了工商執照，尚未開展經營活動。

　　同時，在此次檢查當中還發現，由于農民加入合作社的成本非常低，主人翁意識淡薄，“有利則合，無利則分”的現象比較嚴重，加之合作社登記信息的真實性無從驗證，在一定程度上難以獲得社會各界的信任。不少合作社成員人數發生變化不作變更登記，一些地方超范圍辦理工商登記，或將合作社認定為私營有限責任公司等。某些企業借機領辦“翻牌社”，幾個小企業聯合注冊一個合作社。

　　更有一些地方尚不執行項目資金報賬制管理辦法，違反財經紀律現象時有發生，存在著“白條”入賬、大額現金支付、相關票據不全、套取國家財政扶持資金等問題。

　　“那些以套取項目和補貼、逃避稅費為目的的‘掛牌合作社’負面作用很大，如果不嚴肅懲治，打擊的將會是踏踏實實做合作社的一批優秀帶頭人，還有老百姓對合作社的信心。建議有關部門嚴格審查清理，規范建設。”郭艷芹建議。

　　如何限制搭便車行為

　　財政扶持示范社，動態管理并建立淘汰機制

　　如今，新疆的農民合作社從規模上來說已經足夠龐大，關鍵是在質量上要下功夫、把好關，杜絕想搭乘合作社優惠政策之便車的投機行為。

　　“為規范合作社，第一，要通過主管部門實地查看，看資料、看名單、多提問，嚴把建社關。對于注冊合作社的單位或個人，首先要去看，因為實地查看與翻閱資料是差別很大的。第二，工商部門和稅務部門在注冊登記、稅收減免等方面要嚴把關。”郭艷芹指出。

　　合作社的主管部門是農經部門。由于合作社數量增加太快，而負責這塊的基層工作人員數量有限，很難做到對每一個獲得項目的合作社進行跟蹤檢查。“如果建立后期跟蹤監管，將會較好地減少‘空殼社’。管理部門可以把監管的職責委托給第三方——科研院所，請他們通過調查來了解項目資金的落實情況。比如，一旦發現項目資金被挪作他用，可要求退回資金，而且違規合作社至少5年之內不能享受政策優惠。甚至還可進行處罰，來彌補執行欠缺的不足。”郭艷芹建議。

　　除了要防范“空殼社”，新疆也在示范社建設方面進行了很大投入。從2009年開始，自治區政府每年拿出2000萬元財政資金，用于示范社建設。很多地州也開展了示范社建設活動。

　　2013年3月，新疆維吾爾自治區農業廳與財政廳聯合發文，在全區組織開展了自治區級農民合作社示范社創建工作。創建工作要求嚴格按照自主申報、嚴格審查、審核建檔等程序組織申報。并采取動態監測、定期檢查、考核管理等監管模式，對列入自治區級合作社示范社的合作社，實行動態管理，每年更新一次，建立淘汰機制。

　　同時，要求各地農業、財政等部門在安排農村土地整理、農業綜合開發、農田水利建設、農技推廣、農業標準化實施、主要農作物生產機械化等涉農項目資金時，積極向自治區農民專業合作社示范社予以傾斜。

　　截至發稿時，此項創建工作已取得階段性進展，通過嚴格認真的審核、評定后，對首批共計678家合作社授予了自治區農民專業合作社示范社的稱號。

　　“適當提高合作社的門檻，加強對現有合作社的監督檢查，對優秀合作社進行大力支持，整合合作社資源，將對新疆的合作社健康發展起到積極的作用。”郭艷芹說。